1. INTRODUCCIÓN
En las ciudades, junto a la complejidad y crecimiento de sus problemas en el territorio, han generado evidencias para el fortalecimiento de mecanismos en la coordinación de los diferentes procesos gestionarios y de gobierno en el Perú. Las estrategias institucionales de cooperación a través de las mancomunidades municipales y regionales, permiten a las diferentes instituciones locales y regionales buscar asociaciones que enfrenten e implementen la planificación, la gestión y ejecución de proyectos, permitiéndoles financiamientos y promoción del desarrollo del territorio priorizando los recursos públicos.
En ese contexto las ciudades de nuestro país; así como la ciudad de Arequipa, están al frente y con diferentes desafíos en el desarrollo de su infraestructura, la planificación urbana y la implementación de obras que requieren aproximaciones, soluciones en la gestión y ejecución de sus obras.
En el análisis de esta aproximación documentaria se desarrolla contenidos del proceso de iniciación de las mancomunidades municipales y regionales en nuestro país, que detallan su marco normativo y conceptual; se evalúa las experiencias en todo el país y su aplicación en nuestra ciudad; así mismo, se estudia el rol de la configuración de las mancomunidades en la construcción de la gestión, planificación de obras de infraestructura urbana y la importancia de los mecanismos de financiamiento establecidos en el desarrollo de obras en el transporte masivo.
Finalmente, esta experiencia busca dar a conocer el mecanismo informativo de la mancomunidad, como instrumento de gestión pública para el fortalecimiento del gobierno local y regional, y las posibilidades de competencias en el financiamiento de proyectos y obras urbanas como el transporte masivo para nuestras ciudades como Arequipa.
2. CONTENIDO
2.1 INICIACIÓN DE LAS MANCOMUNIDADES MUNICIPALES Y REGIONALES EN EL PERÚ.
La mancomunidad a la escala municipal representa la unión de entidades provinciales y distritales para compartir y resolver necesidades para el mejoramiento en el desarrollo de la gestión, la administración, el aprovechamiento urbano y el territorio en la ejecución de obras y servicios de manera conjunta. La ley de la Mancomunidad Municipal Ley N° 29029 y el Decreto Supremo N° 021-2020-PCM, que contiene el Reglamento de dicha ley, lo definen como: La mancomunidad municipal es “(…) una entidad pública perteneciente al nivel local, que se constituye por el acuerdo de voluntades de dos (2) o más municipalidades, colindantes o no, que se unen para la prestación conjunta de servicios y la ejecución de obras (… )” (Presidencia del Consejo de Ministros, 2020), .
Así mismo, en este reglamento se plantea la personaría jurídica que desarrolla el rol de persona independiente. “La mancomunidad municipal tiene personería jurídica de derecho público, reconocida con la inscripción en el Registro de Mancomunidades Municipales. Su objeto es la prestación de servicios públicos y la ejecución de inversiones, en un ámbito territorial intermunicipal.” (Presidencia del Consejo de Ministros, 2020).
Para el caso de las Mancomunidades Regionales, está regulado por la ley 29768 y la modificación complementado con la ley 30804; así como, el reglamento con el decreto Supremo N.° 022-2020-PCM, el cual define a dicha Mancomunidad como: ”el acuerdo voluntario de dos o más gobiernos regionales que se unen para la articulación de políticas públicas nacionales, sectoriales, regionales y locales, y la formulación y ejecución de planes, programas y proyectos de inversión interdepartamental” (Presidencia del Consejo de Ministros, 2020).
Con estas leyes, reglamentos municipales y regionales, permitieron proyectar mecanismos de cooperación entre gobiernos locales o regionales para la prestación de servicios, la ejecución de obras y la promoción del desarrollo del territorio. Sin embargo, al inicio de las primeras aplicaciones fueron simuladas con otra forma de normativa en nuestro país.
Considerando la información de la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, con el informe 01 respecto a las Mancomunidades Municipales (Presidencia del Consejo de Ministros, 2021) y otras informaciones referenciales, se plantea la siguiente clasificación cronológica de aplicación, sobre la mancomunidad en nuestro país.
Etapa 1: Primeras mancomunidades municipales, sin una ley específica o sin reglamento de ley en los años 90.
Es la primera etapa de iniciación en los años 90 hasta antes del año 2010. Las primeras mancomunidades municipales fueron realizadas o bien sin una ley específica de mancomunidad o con una ley, pero sin reglamentación.
En el caso de las primeras mancomunidades municipales sin ninguna ley específica, fueron realizadas bajo una asociación civil; o sea, bajo una modalidad de una Organización No Gubernamental (ONG) o Personerías jurídicas privadas; ya que la ley que no era de mancomunidad, no les permitía fusionar sus presupuestos públicos de manera muy directa. Por esta situación, las organizaciones fueron creadas bajo el Código civil de Asociaciones Civiles, con derecho privado. Muchas de estas asociaciones operaron bajo este sistema asociativo privado, con el propósito de tener posibilidad de cooperación, inclusive internacional en ayudas y contribuciones en turismo, en infraestructuras variadas, el agua, la luz, etc.
Para el caso de las mancomunidades municipales creadas bajo una ley, pero sin un reglamento. En el año 2007, se aprueba la Ley N° 29029, la Ley de la Mancomunidad Municipal, del cual se caracterizó en dar la primera figura general de mancomunidad que duro hasta el año 2009.
Luego de la primera ley de las mancomunidades municipales creadas sin reglamento, fueron también aprobadas las mancomunidades regionales, que tuvo un rasgo algo distinto; ya que, se generó prácticamente por el fracaso masivo de fusionar departamentos con las llamadas “Macro regiones”. Es tipo de mancomunidad que sería regional fue una estrategia de alianza de socios, y no la fusión de departamentos que se rechazó en el año 2005. Debido a esta situación, el estado peruano generó otra alternativa jurídica para que las regiones tuvieran obras y proyectos de gran escala; para ello, el con la Ley N° 29768, la ley de la mancomunidad regional del año 2011 y la actualización con la otra Ley N° 30804 (Congreso de la República del Perú, 2020); las regiones nacieron y se mantienen con un poder amplio, ya que la ley les otorga la personería jurídica de derecho público y sobre todo la condición de “Pliego presupuestal”. Esto significa que, el ministerio de economía puede asignar directamente dinero para obras interdepartamentales, sin necesidad de dependencia de una caja única que obedezca a una autoridad regional.
Etapa 2: Los municipios de las regiones toman la delantera (2010)
En diciembre del año 2010, se produce la primera inscripción formal de mancomunidades municipales en nuestro país denominado “Valle Sur Cusco”, constituida por la Municipalidad Provincial del Cusco, las Municipalidades distritales de San Jerónimo, San Sebastián de la Provincia de Cusco, Saylla, y las Municipalidades Distritales de Lucre y Oropesa de la Provincia de Quispicanchis, perteneciente al departamento de Cusco. Con esta inscripción se convierte en uno de los primeros modelos de éxito rural para impulsar el turismo y el agro en el Perú.
Etapa 3: los Gobiernos regionales toman la iniciativa (2011).
Debido a las grandes limitaciones presupuestales de las regiones del interior del país que tienen presupuestos muy reducidos, en los primeros 6 meses del año 2011; si como retraso en las transferencias del gobierno nacional y a un año de cambio de autoridades, se generan muchas necesidades para captar fondos regionales del gobierno central. Por ello los gobiernos regionales de Apurímac, Ayacucho y Huancavelica tomaron la iniciativa para la formación de la Mancomunidad Regional de los Andes, que luego se sumaron a los departamentos de Junín e Ica, fortaleciéndose como un modelo piloto en el territorio peruano.
Etapa 4: La capital de Lima, fortalece la mancomunidad municipal ( 2011).
En el mes de Julio de año 2011, la capital toma interés de la asociación de municipalidades a través de “Lima Este” que comprenden los municipios de La Molina, Cieneguilla, El Agustino, San Luis, San Borja, etc., convirtiéndose en la primera mancomunidad de la capital.
En agosto de ese mismo año, con el fin de organizar el problema de los residuos municipales; así como, el problema de la seguridad ciudadana de los distritos, se acuerda y se obtiene la aprobación de la segunda mancomunidad, denominada “Lima Norte”, conformado por los municipios de Independencia, Comas, Los Olivos, etc. En los demás años, se completa con las demás mancomunidades municipales de la capital.
Etapa 5: El estancamiento regional y el destrabe de Lima-Callao (2012 - 2022)
Del año 2012 al 2017, a pesar de considerar las grandes posibilidades de desarrollo que estaban demostrando las primeras mancomunidades en el país incluido en Lima provincia, hubo el celo político. Es el caso del Gobierno Regional del Callao y la Municipalidad de Lima que no intentarían en aplicar sus estrategias políticas.
En el año 2018, considerando la gran problemática del transporte urbano y otros asuntos de gestión y desarrollo entre la provincia de Lima y Callao, prácticamente se les obliga a ambas provincias a acatar no necesariamente la mancomunidad municipal, provincial o regional ya que es voluntaria, sino más bien la obligatoriedad con la ley Nº 30900, proyecto desarrollado por el Poder Ejecutivo, formulado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) , que fue debatido y aprobado por el Congreso, el cual crea la Autoridad de Transporte Urbano (ATU) para Lima y Callao. De esta manera esta ley, se despoja de sus funciones a nivel de sus competencias de transporte ambas jurisdicciones.
En junio del año 2019: La ATU inicia funciones con la gestión del transporte y trenes hasta la actualidad. Así mismo, en noviembre del año 2021 producto de la pandemia del COVID-19 y la experiencia del ATU, se intensifica la mancomunidad regional ante futuras crisis sanitarias para canalizar sobre todo la compra de insumos y la coordinación gerencial de los hospitales de manera conjunta, para ello, se acentúa la gestión con la firma del acta de Intención de la Mancomunidad Regional entre Lima y Callao; quedando desactivado lamentablemente dicho acuerdo en el 2022, debido a los cambios de gestión política de la supuesta inoperancia de los acuerdos.
Hasta el año 2021 no se tiene registro oficial sobre las mancomunidades municipales en nuestro país. Son “207 mancomunidades municipales inscritas, que involucra a 880 municipalidades distritales y 101 municipalidades provinciales. Es decir, 981 municipalidades pertenecen al menos a una mancomunidad local ” (Presidencia del Consejo de Ministros, 2021, pág. 3). Asi mismo, según en este único reporte se agrega que: en las mancomunidades municipales del sur del Perú, son más numerosas, sobre todo con los departamentos de Ayacucho, Cusco, Lima y Huancavelica.
De semejante situación, en las mancomunidades regionales no existe reportes como el caso de las mancomunidades municipales; pero sí se tiene la información del “Programa de Apoyo a las Mancomunidades Regionales” (CDN, 2024). Por ello y de similar característica, las mancomunidades regionales están más en el sur y el centro de nuestro país.
2.2 LAS MANCOMUNIDADES REGIONALES EN EL SUR DEL PERU Y MANCOMUNIDADES MUNICIPALES EN LA CIUDAD DE AREQUIPA.
A nivel de la mancomunidad de la Macro región sur, tenemos a la Región de Arequipa con la denominación de “Mancomunidad Regional Macro Región Sur del Perú”, que conforma las regiones de Madre de Dios, Tacna, Moquegua y Cuzco, e impulsan los proyectos con el llamado “Corredor minero del sur”. Esta macro region no es la misma rechazada por referéndum en el año 2025 en el gobierno de Toledo, cuando se pretendía unir departamentos; sino más bien, una mancomunidad que tiene una denominación prácticamente comercial, en cuya autonomía de cada region se mantiene en la actualidad. Estas mancomunidades y otras a nivel de todo el país, se genera para la realización de sus obras de cada región y cooperación con otras regiones. En el norte de nuestro país se hizo exactamente lo mismo llamándose “Mancomunidad Regional Macro Región Nor Oriente”, y otros.
A nivel provincial también tenemos varias mancomunidades municipales. A nivel sur, en el 2003 se agruparon las provincias de Condesuyos, Castilla, La unión y Camaná, para generar la promoción de la interconexión vial, propiciador del Corredor Turístico Integrado a nivel sur; asimismo, se agruparon ocho provincias de la región como Castilla, Caravelí, Camaná, Caylloma, La unión, Condesuyos, Islay y Arequipa; con el fin de propiciar y potenciar el turismo para el desarrollo de proyectos de inversión pública.
A nivel distrital en la ciudad de Arequipa, algunas mancomunidades municipales fueron conformadas como la “Mancomunidad Municipal de la cuenca Sur oriental” en el año 2016, integrada por siete distritos de la zona oriental sur de Arequipa como: Quequeña, Pocsi, Polobaya, Mollebaya Yarabamba, Sabandía y Characato. Esta mancomunidad fue creada para mejorar las condiciones en la administración y gestión de los recursos hídricos de sus áreas rurales. En ese mismo año, otra destacada mancomunidad municipal fue la Mancomunidad Municipal Turística Los de la Chimba Valle del Chili, conocido históricamente como La Chimba, que tuvo el similar rol de la anterior mancomunidad de la ciudad.
2.3 LA MANCOMUNIDAD MUNICIPAL EN LA PLANIFICACIÓN URBANA Y OBRAS EN LA CIUDAD DE AREQUIPA.
Por todos estos procesos de mancomunidad que se han creado y a pesar de las variadas mancomunidades que puedan existir y proyectarse en el tiempo; la pregunta es: ¿habría la necesidad de generar mancomunidades entre distritos de Arequipa para la planificación urbana en la ciudad?.
Esto sería un error legal; ya que, la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972 aprobada por el (Congreso de la República del Perú, 2003), le otorga a la municipalidad provincial la exclusiva planificación de la ciudad y está función es propia del Instituto Municipal de Planeamiento de Arequipa (IMPLA). Por ello, sí varios distritos se asociarían, bajo la modalidad de mancomunidad para planificar la ciudad, la Contraloría General de la República (CGR), así como, el Tribunal Constitucional del Perú (TC), no darían como válido esta asociación; ya que, se consideraría usurpadora en las funciones ya otorgadas dicha municipalidad provincial y al IMPLA.
Efectivamente, no sería tan real para la planificación urbana y territorial; ya que, desde un punto de vista estrictamente técnico y legal, se generaría la duplicidad para planificar la ciudad; debido a la existencia de dos entes institucionales, que estarían encargados de la planificación urbana. Por un lado, el instituto de planificación IMPLA y por otro lado, la mancomunidad de distritos, representado por otro directorio.
Quizás puede haber una confusión en pensar que las mancomunidades en Lima fueron creadas para planificar el Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima 2021-2040, PLANMET2040; sin embargo, dichas mancomunidades tanto como la: Mancomunidad Lima Centro, la Mancomunidad Lima Norte, la Mancomunidad de Lima Este, la Mancomunidad Lima Sur, la Mancomunidad de los Balnearios del Sur, la Mancomunidad Lima-Rímac y la Mancomunidad Lima Este - Carretera Central; fueron creadas sobre todo por razones operativas y para resolver problemas públicos interdistritales en la ejecución de obras comunes y de gestión de servicios; como el Serenazgo sin Fronteras, la infraestructura vial y conectividad interdistrital, la atracción de Inversiones y de cofinanciamiento, la administración y gestión de los residuos sólidos, etc.
En Lima el Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) es el encargado de canalizar, revisar, ver la viabilidad y dictaminar las propuestas de la planificación presentadas por los distritos y el Concejo Metropolitano de Lima, es el organismo encargado de aprobar los instrumentos de planificación urbana distrital presentados. Pero los administradores políticos y autoridades ejecutivas de los distritos como son los alcaldes, a veces pueden unirse estratégicamente de manera mancomunada para plantear al Instituto Metropolitano de Planificación, la inclusión de sus proyectos y otros pedidos, esto se realiza formalmente bajo la figura jurídica de una mancomunidad municipal. Prácticamente estos pedidos o estas negociaciones, es así como funcionan en la planificación de Lima, como una especie de sindicato de alcaldes; cuya posibilidad es respaldada políticamente y con un peso mayor hacia los planificadores provinciales.
Prácticamente con la ley de mancomunidades a nivel municipal, muchas autoridades de los distritos pueden aprovechar mediáticamente para atraer la inversión pública interdistrital, pero en ningún caso podría ser utilizado para la ejecución y aprobación de la planificación urbana de forma autónoma. Esta confusión puede ser mal interpretada en la actualidad, sobre todo en la experiencia del PLANMET2040, que integra en su instrumento las mancomunidades municipales.
Por otro lado, p ara financiar la elaboración del Plan de desarrollo metropolitano (PDM), también no sería necesario la conformación de la mancomunidad municipal, ya que es, muy posible que las municipalidades cuenten con un financiamiento parcial o total para la elaboración del instrumento, como sucede supuestamente con las municipalidades provinciales, que pueden celebrar convenios técnicos con el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), y otras instituciones del estado, para la elaboración del PDM y el Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT).
2.4 LA GESTIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA ENTRE DISTRITOS DE LA CIUDAD Y EL DESAFÍO DEL TRANSPORTE MASIVO EN AREQUIPA.
Si fuese el caso de la necesidad de generar mancomunidades municipales para la planificación gestión y construcción de obras de infraestructura en conjunto, es posible; sin embargo, existen herramientas legales más directas como el “Convenio de Cooperación Intermunicipal”. Efectivamente, para gestionar y realizar una obra de infraestructura de dos o varios distritos no necesariamente tienen que crear una mancomunidad municipal, esto puede acarrear mucha burocracia gestionaria; también dependiendo de la temporalidad y la urgencia de las obras. Es más que suficiente un “Convenio de Cooperación Intermunicipal”, donde cada institución municipal se responsabiliza con el financiamiento logístico y operativo para lograr alcanzar el objetivo de partes. La Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; así como, la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, facultan dichos procedimientos. Inclusive se puede complementar con un proyecto “fast track” que representa hoy en día “una estrategia de ejecución donde las fases de Ingeniería, licitación y construcción se traslapan intencionalmente para reducir el tiempo total del proyecto” (Infante, 2025).
Pero también estas obras de infraestructura, puede aplicarse, mediante un cofinanciamiento a través de “invierte.pe”, que consta en la realización de transferencias de recursos presupuestarios o compromisos entre entes municipales, para aportar porcentajes en la ejecución de obras. El decreto Legislativo N° 1252 que crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), establece las transferencias de competencias y recursos económicos entre entidades; así como, la directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública (Directiva N° 001-2019-EF/63.01), sobre el art. 48, que fue actualizado con la resolución N.° 008-2020-EF/63.01, en la cual se agrega la regulación de los registros y requisitos de convenios generados en la inversión pública, que dice “Las entidades del GN, los GR y los GL sujetos al Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones pueden celebrar convenios para la formulación y evaluación de proyectos de inversión” (…) (MEF, 2020).
¿En el caso de las mancomunidades regionales podrían generar asociaciones, para la planificación urbana u obras de infraestructura en la ciudad?
Según la ley 297668 detalla que las asociaciones de mancomunidad regionales se establecen para la ejecución de obras y servicios en el ámbito interdepartamental y en el reglamento de dicha ley, también señala sobre las competencias urbanas que tengan los Gobiernos Regionales. Pero el Gobierno regional puede realizar obras físicas de infraestructuras dentro de una ciudad, siempre y cuando que tengan el alcance, la complejidad, reciban el nombre y la clasificación legal regional, interprovincial, departamental, etc.
Pero en el caso de realizar obras de gran envergadura como la infraestructura de la movilidad urbana que incluya el metro, tren ligero, el monorriel en la ciudad, como sucede con gran necesidad en la ciudad de Arequipa, ¿se debería tomar la mancomunidad municipal como fondo gestionarlo autónomo financiamiento para obras de infraestructura del transporte masivo de Arequipa?
Los sistemas de transporte ferroviario masivo urbano, son categorizados como una infraestructura que tiene alcance estratégico nacional, como lo consigna la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, Nº 27181. Por lo tanto, las mancomunidades municipalidades distritales y provinciales, solo podrían tener competencias en la movilidad local para regular y gestionar el transporte menor. No podría licitar ni legislar las líneas de infraestructura del metro o ferrocarril de una ciudad. Las mancomunidades municipales no tienen competencia de sostenibilidad regulatoria y técnica para soportar contratos de concesión o cofinanciamiento en varias decenas de años con corporaciones internacionales.
Una experiencia en Lima a través de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MM), sucedió con el caso de una demanda que interpuso la municipalidad sobre el asunto de competencias municipales al Poder ejecutivo y a la creación de la Autoridad de Transporte Urbano (ATU), por la vulneración de su autonomía para administrar el transporte en su jurisdicción. Sobre esta demanda, el TC, declaró infundada dicha demanda, aclarando que las conexiones provinciales como es Lima y Callao en el transporte masivo, representa un prestación social nacional, así como el financiamiento y ejecución de megas obras, y es competencia del gobierno central, en coordinación con el MTC y ATU (Tribunal Constitucional, 2020).
Otra experiencia acontecida sobre las competencias de financiamiento fue también en la misma Capital, con el metro 2, que tuvo un financiamiento estatal del Gobierno Central, a través del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) que aproximadamente alcanzó las 2/3 partes de costo total de la infraestructura. El concesionario privado aporto otro 1/3 del costo de la obra, a través de sus préstamos bancarios internacionales y su capital propio. Con la concesión de varios años con el estado, los interesados privados recuperan la inversión, con la administración de las rutas, el cobro de recorridos y otros; que pueden ser también subsidiados en algunos casos por el Estado.
Algo similar también ocurrió en la ciudad de Arequipa, pero con un desenlace político opuesto como es el caso del monorriel. La empresa brasilera Queiroz Galvão, planteó la propuesta técnica de financiamiento del 50 por ciento y el Estado peruano del otro 50%. A través del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) a cargo del ministro Carlos Paredes Rodríguez en el gobierno de turno de Ollanta Humala en el año 2013 e impulsada sobre todo en el año 2015. En este proyecto, el Estado estableció la competencia legal y financiera, para la construcción de sistema de transporte masivo del monorriel en la ciudad de Arequipa, situación que fue desestimada por algunos representantes de la población local, justificaciones técnicas de algunos colegios profesionales y el sector de cultura, que argumentaron el impacto al centro histórico patrimonial de la ciudad y otros asuntos de su construcción.
Por ello, el comportamiento de la mancomunidad municipal o provincial de una ciudad, en la financiación de obras de importancia como una infraestructura del transporte masivo como el metro tren ligero, etc., lamentablemente para ciudades de rango de metrópoli regional como es como es la ciudad de Arequipa, Trujillo, Chiclayo, Piura, Huancayo, Cusco e Iquitos y el resto de ciudades de nuestro país, es muy limitado; ya que la mancomunidad municipal no puede generar nuevas competencias independientes del estado, más bien ejerce coordinación y ejecución de manera conjunta con las determinaciones que devienen del ejecutivo.
En la actualidad no hay ninguna municipalidad del Perú que haya financiado con un privado, obras para el transporte masivo para una ciudad, sin la participación del Estado. Solo existe una experiencia, pero siempre tuvo el aval del estado peruano, como es la Municipalidad Metropolitana de Lima con el Metropolitano, financiado con fondos propios y créditos internacionales avalados por el estado y el sector privado.
En algunas ciudades latinoamericanas como sucede en los países de Colombia, Brasil, México, Argentina, las municipalidades o mancomunidades municipales, inician la cofinanciación o iniciativas de financiamiento en obras de impacto para la ciudad. Estos modelos colaborativos entre la municipalidad, el gobierno central y el privado han sido por lo general efectivos.
Por ejemplo, la municipalidad de Medellín en Colombia, como dato, puede comprometer endeudamientos futuros para infraestructuras de gran envergadura como es el metro, y para varios periodos de gobernanza.
El caso de Quito de Ecuador, la Municipalidad del Distrito Metropolitano Quito, utilizó fondos con presupuestos municipales y créditos estructurados prácticamente en un 50% y el resto de financiación se hizo con fondos del presupuesto del gobierno del país (Expreso, 2026).
Para el caso de Mexicano, la ciudad de Guadalajara y Monterrey, también es otro modelo en este caso tripartito; tanto los aportes de los gobiernos estatales, el fondo nacional y el capital privado consideraron una estructura tipo APP, para la financiación de la movilidad masiva rodante de los trenes entre las dos ciudades (C40, 2023).
En otra experiencia como es el caso de Argentina, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) tiene la administración muy amplia de su transporte masivo, así como, en la financiación de estas infraestructuras con la participación del gobierno central nacional, el sector privado y el gobierno de la Ciudad.
A nivel de nuestro país solo existe un caso muy emblemático sucedido con la Línea 1 del metro de Lima, conocido como el “Tren eléctrico”, que durante el gobierno de Alan García en 1985, se asumió el 100% del financiamiento de esta obra. Para este tren eléctrico se inició la construcción en Villa El Salvador con 9.2 kilómetros, quedando luego paralizada en 1990, durante casi 20 años.
A nivel latino americano, solo Panamá, Republica dominicana, Venezuela y Perú, han desarrollado alguna iniciación o finalizado una obra de infraestructura de transporte masivo con el 100% de fondos propios del Gobierno central y a nivel mundial; Rusia y las monarquías del medio oriente como Arabia Saudita.
3. CONCLUSIONES
Las mancomunidades municipales han perseguido durante mucho tiempo un rol significativo por su subsistencia frente a la complicada estructura fiscal carente de una planificación descentralizada en nuestro país; ya que, se ha desenvuelto débilmente en una maduración progresiva de asociaciones gestionarías y políticas para el desarrollo de sus ciudades. Más bien las mancomunales regionales evidencian hasta la actualidad una consolidación progresiva legal, con su autonomía financiera a través de las condiciones de sus pliegos presupuestales de gobierno, establecidos en las leyes y reglamentos del Estado.
Considerando el factor competencial y legal de las mancomunidades municipales que incluyen a la provincia y distritos en perseguir la planificación autónoma en la ciudad y el territorio, resulta sobre todo inviable legalmente, teniendo en cuenta, su impacto técnico e institucional en la duplicidad de entidades para la planificación urbana con la Municipalidad Provincial. Normativamente la ley orgánica de municipalidades, ley N° 27972, encarga las competencias a las entidades provinciales como responsables en la planificación y el territorio, y que pueden ser canalizados en sus procedimientos orgánicos como son los Institutos municipales de planeamiento.
Los análisis de referencia sobre las experiencias en Lima con el Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima 2021-2040, conocido como el PLANMET 2040, la respuesta del Tribunal Constitucional del Perú a la Municipalidad Metropolitana de Lima sobre las la autonomía municipal y nacional ; así como, los antecedentes de ejecutar obras directas en la ciudad de Arequipa como el monorriel y otros sistemas de trenes; las mancomunidades municipales individualmente no financian las grandes obras de infraestructuras importantes para las ciudad y el territorio, sino más bien son articulaciones estratégicas y políticas que actúan corporativamente para gestionar negociaciones de proyectos y construcciones de obras con el estado.
Las mancomunidades municipales no juegan un rol autónomo muy idóneo y obligatorio para las gestiones y ejecución de obras de infraestructuras municipales, ya que representa un procedimiento alternativo, con cierta carga burocrática de periodicidad gestionaría y formalización estatal. Es recomendable, el establecimiento de estrategias de ejecución más rápida utilizando los Convenios de Cooperación Intermunicipal o interinstitucional, que constituyen acuerdos entre entidades del Estado, amparados en el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley N° 27444, asi como, el cofinanciamiento en el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), que permite a las variadas entidades del Estado o al sector privado, aunar los recursos presupuestales para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura que tiene varias posibilidades de actuación como: Los Convenios interinstitucionales, Canon y Sobre canon; Invierte para el Desarrollo Territorial (FIDT) y Asociaciones Público-Privadas (APP) y Obras por Impuestos.
Las mancomunidades municipales no podrían liderar individualmente el financiamiento completo de proyectos y obras de transporte masivo como el metro, trenes, monorrieles en metrópolis nacionales como Lima o metrópolis regionales como Arequipa y otras ciudades menores del Perú, considerando sobre todo a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional suscitada en septiembre de 2024, la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, Ley Nº 27181; así como, el Decreto Legislativo N° 1437 (Del Sistema Nacional de Endeudamiento Público), ya que estos Sistemas de transporte ferroviario, representan estratégicamente obras que tienen un impacto y alcance estratégico nacional. Por ello la gestión de las mancomunidades y la gestión municipal local, estarían limitados para el financiamiento y construcción de infraestructuras de movilidad para la ciudad, considerando su débil peso legal, regulatorio, financiero, y prioritario para el sostenimiento de concesiones internacionales de largos periodos de construcción.
4. REFERENCIAS
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